Izabella Janson

Piotr Pietrasz /przewodniczący/

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Pietrasz Sędzia NSA Bogdan Fischer (spr.) Sędzia del. WSA Izabella Janson po rozpoznaniu w dniu 14 czerwca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej S. w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 października 2021 r. sygn. akt V SA/Wa 3248/21 w sprawie ze skargi S. w K. na decyzję Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych z dnia […] marca 2021 r. nr […] w przedmiocie ustalenia wysokości dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych oddala skargę kasacyjną

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 21 października 2021 r., sygn. akt V SA/Wa 3248/21 oddalił skargę S. (dalej “skarżąca”) na decyzję Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych z dnia […] marca 2021 r. nr […] w przedmiocie ustalenie wysokości dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych.

Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy.

Skarżąca przekazała wniosek o wypłatę miesięcznego dofinansowania do wynagrodzenia pracownika niepełnosprawnego za okres sprawozdawczy październik 2019 r. w terminie, o którym mowa w § 4 ust. 1 oraz ust. 4 rozporządzenia Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 22 czerwca 2016 r. w sprawie miesięcznego dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych (Dz. U. z 2016 r.; poz. 951), dalej “rozporządzenie MRPPS” tj. do 25 dnia miesiąca następującego po miesiącu, którego dotyczył. Organ działając na podstawie art. 26c ust. 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. z 2020 r. poz. 426 ze zm.)” dalej “ustawa o rehabilitacji”, poinformował skarżącego, że wyliczona przez niego wysokość przysługującego miesięcznego dofinansowania do wynagrodzeń zatrudnionych osób niepełnosprawnych za kwiecień 2020 r. oraz kwota dofinansowania wyliczona przez organ różnią się. Przyczyną rozbieżności w wyliczonej kwocie były posiadane przez organ I instancji informacje pozwalające stwierdzić, że pracownicy: B. G., P. C. oraz Z, W. nie zostali zatrudnieni w warunkach efektu zachęty.

W konsekwencji powyższego skarżąca zwróciła się z wnioskiem o wydanie decyzji o wysokości przysługującego dofinansowania za kwiecień 2020 r. Swoje żądanie oparła o treść art. 26 c ust. 4 ustawy o rehabilitacji.

Decyzją z dnia […] sierpnia 2020 r. Prezes PFRON ustalił wysokość dofinansowania do wynagrodzenia pracowników niepełnosprawnych: B. G., P. C. oraz Z. W. za okres kwiecień 2020 r. w kwocie 0,00 zł. ze względu na niewystąpienie o dofinasowanie na ww. pracowników od momentu nabycia prawa do ubiegania się o dofinansowanie.

Skarżąca złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Decyzją z dnia […] marca 2021 r. Prezes Zarządu PFRON utrzymał w mocy własną decyzję z dnia […] sierpnia 2020 r. Wskazał, że pomoc publiczna w formie miesięcznego dofinansowania do wynagrodzenia ma na celu zachęcenie przedsiębiorstw do zwiększenia poziomów zatrudnienia osób niepełnosprawnych, a warunkiem jej otrzymania jest uznanie pomocy za konieczną (art. 107 TFUE). Organ wskazał, iż jednym z warunków otrzymania przez pracodawcę pomocy, jest możliwość uznania pomocy za konieczną. Prezes Zarządu PFRON wskazał na okresy zatrudnienia i daty uzyskania orzeczenia niepełnosprawności przez: B. G., P, C., Z. W. Prezes Zarządu PFRON zaznaczył, że pierwszy poprawny wniosek Wn-D o wypłatę miesięcznego dofinansowania do wynagrodzenia został złożony do PFRON za okres sprawozdawczy sierpień 2019 r., nie za okres, w którym pracodawca mógł ubiegać się o dofinansowanie do wynagrodzeń ww. pracowników niepełnosprawnych, tj. od okresu sprawozdawczego lipiec 2016 r. Dlatego organ stwierdził, że nie można uznać, że pomoc była pracodawcy niezbędna i dofinansowanie do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych: B. G., P. C. oraz Z. W. nie przysługuje.

Następnie skarżąca złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 21 października 2021 r., sygn. akt V SA/Wa 3248/21 oddalił skargę. Sąd I instancji uznał, że organy administracji publicznej nie naruszyły przepisów prawa materialnego w stopniu, które miało wpływ na wynik sprawy oraz przepisów postępowania w stopniu, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Prawidłowo ustalono stan faktyczny nie naruszając art. 7, art. 77 oraz art. 80 k.p.a., a uzasadnienie decyzji zawiera wszelkie wymagane prawem jego elementy. Sąd I instancji podzielił stanowisko organu, iż pracodawca, dla którego dofinansowanie stanowi pomoc publiczną, powinien wnioskować o wypłatę dofinansowania za wszystkie miesiące, za które spełnia warunki do uzyskania dofinansowania. W sprawie niniejszej pomiędzy dniem powzięcia informacji przez pracodawcę o niepełnosprawności pracownika, a dniem złożenia wniosku o dofinansowanie upłynął okres prawie trzech lat. W ocenie Sądu słusznie zatem organ, w oparciu o prawidłowo ustalony stan faktyczny, uznał, że brak złożenia wniosku o dofinansowanie, gdy spełnione były przez skarżącą przesłanki do jej uzyskania, świadczy, że pomoc ta nie była jej konieczna w rozumieniu rozporządzenia 651/2014. Uzyskanie wiedzy przez pracodawcę o niepełnosprawności pracowników we wskazanym w decyzji czasie nie miało żadnego wpływu na jego decyzję co do dalszego zatrudniania tej osoby. Tym samym nie składając wniosku o dofinansowanie potwierdził on, że pomoc nie była mu niezbędna.

Następnie skarżąca, na podstawie art. 173 § 1 i 2, art. 175 § 1, art. 177 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) dalej: “p.p.s.a.”, zaskarżyła w całości wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 października 2021 roku, sygn. akt V SA/Wa 3248/21. Sądowi I instancji zarzuciła:

I. Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego poprzez:

1) błędną wykładnię art. 26b ust. 4 ustawy o rehabilitacji poprzez jego zastosowanie, podczas gdy odnosi się on do zatrudnienia nowych pracowników niepełnosprawnych, zaś w przypadku skarżącego są to pracownicy, którzy pracują już u skarżącej, stąd w niniejszej sprawie powinien mieć zastosowanie przepis art. 26a w/w ustawy,

2) błędną wykładnię art. 26a ustawy o rehabilitacji zawodowej poprzez jego niezastosowanie przy rozpatrywaniu wniosku skarżącej o dofinansowanie i rozpatrzenie wniosku o dofinansowanie do wynagrodzenia zatrudnionych przez skarżącą osób niepełnosprawnych, która to błędna wykładnia miała wpływ na wynik sprawy,

3) błędną wykładnię art. 2a ust. 1 w zw. z art. 1 pkt 1-3 w zw. z art. 26a ust. 1 i art. 26b ust. 4-6 ustawy o rehabilitacji w zw. z art. 6 ust. 1 i 5 lit. c w zw. z art. 33 w zw. z motywem 18 i 54 rozporządzenia nr 651/2014 w zw. z art. 48a ust. 2 ustawy o rehabilitacji poprzez błędną wykładnię i uznanie, że wliczenie pracownika do stanu zatrudnienia osób niepełnosprawnych w celu nabycia prawa do dofinansowania do wynagrodzenia pracownika niepełnosprawnego nie powstaje od dnia przedstawienia pracodawcy orzeczenia potwierdzającego niepełnosprawność oraz błędne uznanie, że dofinansowanie jest nienależne wobec złożenia wniosku o dofinasowanie przez pracodawcę po okresie otrzymania zaświadczenia od pracownika, podczas gdy warunkiem wliczenia pracownika do stanu zatrudnienia osób niepełnosprawnych na potrzeby dofinansowania jest wystąpienie efektu zachęty w zakresie udzielania pomocy publicznej wraz z wymogiem konieczności pomocy, a nie niezwłoczne złożenie wniosku o dofinansowanie.

II. Naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:,

1) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7 kpa, 77 § 1 k.p.a. poprzez oddalenie skargi skarżącej, podczas gdy w prawidłowo przeprowadzonym postępowaniu Sąd pierwszej powinien uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania Prezesowi Zarządu PFRON;

2) poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a w szczególności poprzez niezbadanie przesłanek do wydania decyzji przyznającej dofinansowanie do zatrudnionych przez skarżącą niepełnosprawnych pracowników,

W oparciu o tak sformułowane zarzuty na podstawie art. 188 p.p.s.a. wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi przez Naczelny Sąd Administracyjny ewentualnie w przypadku gdyby Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że istota sprawy nie jest wyjaśniona, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Ponadto wniosła o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania podług norm przepisanych.

się rozprawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca przedstawiła argumentację wniesionych zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Należy wskazać na wstępie, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu zaś bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Analiza akt sprawy wskazuje, że nie zachodzi żadna z przesłanek wskazanych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Rozważania Naczelnego Sądu Administracyjnego mogą zatem dotyczyć jedynie naruszeń przepisów wskazanych w skardze kasacyjnej.

Niezasadny okazał się zarzut zawarty w punkcie I. 1) petitum skargi kasacyjnej. Niezrozumiała jest wewnętrzna konstrukcja tego zarzutu. Autor skargi kasacyjnej wskazał na błędną wykładnię art. 26b ust. 4 ustawy o rehabilitacji poprzez jego zastosowanie. Konstrukcja wadliwej wykładni przepisu prawa materialnego poprzez jego wadliwe zastosowanie nie została jednak przewidziana w przepisach procesowych. Zarzuty oparte na podstawie kasacyjnej wymienionej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. powinny wykazać, że Sąd I instancji dopuścił się naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Tak więc kasator powinien wykazać i uzasadnić, że wojewódzki sąd administracyjny nieprawidłowo odczytał normę prawną wynikającą z treści przepisu prawa materialnego, bądź mylnie zrozumiał treść przepisu prawa materialnego. W każdym więc z tych przypadków chodzi o sytuację, gdy wykładnia dokonana przez sąd jest nie do przyjęcia w kontekście logiczno-językowym, pozostałych przepisów prawa lub celu, w jakim został wprowadzony dany przepis. Natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, iż sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor jedynie lakonicznie wskazał, że decydujące znaczenie ma wykazanie zgodnie z art. 26b ust. 4 ustawy o rehabilitacji wzrostu netto zatrudnienia pracowników niepełnosprawnych nie wyjaśniając szerzej, co konkretnie stanowiło o wadliwej wykładni tego przepisu.

Również niezasadny okazał się zarzut ujęty w punkcie I. 2) petitum skargi kasacyjnej dotyczący błędnej wykładni art. 26a ustawy o rehabilitacji. W pierwszej kolejności należy wskazać, że aby skarga kasacyjna mogła być przedmiotem merytorycznego rozpoznania, ma wskazywać konkretny przepis prawa materialnego naruszonego przez sąd ze wskazaniem, na czym, zdaniem strony skarżącej, polegała niewłaściwa wykładnia lub niewłaściwe zastosowanie tego przepisu przez sąd, jaka powinna być wykładnia właściwa lub jaki inny przepis powinien być zastosowany, a także na czym polegało naruszenie przepisów postępowania sądowego i jaki istotny wpływ na wynik sprawy (treść orzeczenia) mogło ono mieć (art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.). Rozpoznanie sprawy w granicach skargi kasacyjnej oznacza, że Naczelny Sąd Administracyjny nie analizuje tejże sprawy po raz kolejny w jej całokształcie, związany jest natomiast wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, gdyż to one nadają kierunek kontroli i badania zgodności z prawem kwestionowanego orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego. Wymaga to zatem prawidłowego i precyzyjnego określenia podstaw kasacyjnych, wyraźnego wskazania na przepisy, których naruszenia strona upatruje w kwestionowanym orzeczeniu sądu I instancji, z uwzględnieniem konkretnych jednostek redakcyjnych (artykułu, paragrafu, ustępu itd.) przepisów prawa (por. wyroki NSA z: 29 marca 2018 r. sygn. akt I FSK 13/18, 19 września 2017 r., sygn. akt I FSK 126/16; 29 września 2017 r., sygn. akt I FSK 868/16; 19 października 2017 r., sygn. akt II GSK 1701/17; to orzeczenie oraz powoływane dalej dostępne na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Dodać należy, że art. 26a ustawy o rehabilitacji zbudowany jest z 12 ustępów. Również z uzasadnienia skargi kasacyjnej nie wynika, który konkretnie ustęp tego przepisu był kwestionowany. Co więcej w uzasadnieniu autor skargi kasacyjnej nawet słowa nie poświęcił wykazaniu na czym polegała wadliwa wykładnia tego przepisu.

Również zarzuty ujęte w punkcie I. 3) petitum skargi kasacyjnej są niezasadne. Z ustalonego i niekwestionowanego stanu faktycznego (o czym mowa dalej) wynika, że pracownicy niepełnosprawni rozpoczęli pracę u pracodawcy: B. G. została zatrudniona w dniu 2 listopada 1990 r., orzeczenie o stopniu niepełnosprawności zostało wydane w dniu 15 lutego 2013 r., a pracodawca ww. orzeczenie otrzymał w dniu 7 marca 2013 r., P. C. został zatrudniony w dniu 19 października 1998 r., orzeczenie o stopniu niepełnosprawności zostało wydane w dniu 19 maja 2014 r., a pracodawca ww. orzeczenie otrzymał w dniu 2 czerwca 2014 r., Z. W. został zatrudniony w dniu 4 stycznia 1988 r., orzeczenie o stopniu niepełnosprawności zostało wydane w dniu 16 kwietnia 2014 r., a pracodawca ww. orzeczenie otrzymał w dniu 9 lipca 2014 r. Natomiast pierwszy poprawny wniosek Wn-D o wypłatę miesięcznego dofinansowania do wynagrodzenia został złożony do PFRON za okres sierpień 2019 r., nie za okres, w którym pracodawca mógł ubiegać się o dofinansowanie do wynagrodzeń ww. pracowników niepełnosprawnych, tj. od okresu sprawozdawczego lipiec 2016 r.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko zajęte w zaskarżonym wyroku, zgodnie z którym pracodawca, dla którego dofinansowanie stanowi pomoc publiczną, powinien wnioskować o wypłatę dofinansowania za wszystkie miesiące, za które spełnia warunki do uzyskania dofinansowania. Dlatego ważne jest, by pracodawca niezwłocznie wystąpił z wnioskiem o dofinansowanie do wynagrodzenia pracownika niepełnosprawnego.

Zgodzić należy się ze stanowiskiem zawartym w wyroku Sądu I instancji, zgodnie z którym jeżeli nie występowały wyłączenia prawa do dofinansowania, to należy – niezwłocznie po otrzymaniu orzeczenia o niepełnosprawności pracownika – wnioskować o dofinansowanie począwszy od:

– miesiąca podjęcia zatrudnienia przez osobę niepełnosprawną, w przypadku wnioskowania o dofinansowanie za pracowników, zatrudnionych jako osoby niepełnosprawne,

– miesiąca lipca 2016 r. (art. 26b ust. 6a ustawy o rehabilitacji) – w przypadku pracowników, których niepełnosprawność powstała w trakcie zatrudnienia u pracodawcy (przed dniem 1 lipca 2016 r.),

– miesiąca, od którego pracownik został wliczony do stanu zatrudnienia osób niepełnosprawnych z ustalonym stopniem niepełnosprawności na podstawie art. 2a ustawy o rehabilitacji – w przypadku pracowników, których niepełnosprawność powstała w trakcie zatrudnienia u pracodawcy (nie wcześniej niż w dniu 1 lipca 2016 r.; art. 26b ust. 6a ustawy o rehabilitacji).

W niniejszej sprawie pomiędzy dniem powzięcia informacji przez pracodawcę o niepełnosprawności pracownika, a dniem złożenia wniosku o dofinansowanie upłynął okres prawie trzech lat.

W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do wniosku, że zasadnie Sąd I instancji oraz organ administracyjny, w oparciu o prawidłowo ustalony stan faktyczny, uznały, że brak złożenia wniosku o dofinansowanie, gdy spełnione były przez Spółkę przesłanki do jej uzyskania, świadczy, że pomoc ta nie była jej konieczna w rozumieniu rozporządzenia 651/2014.

Znamienne w tej sprawie jest zwrócenie uwagi na treść motywu 18 rozporządzenia 651/2014, w świetle którego aby mieć pewność, że pomoc jest niezbędna i zachęca do rozwoju dalszej działalności lub projektów, niniejsze rozporządzenie nie powinno mieć zastosowania do pomocy na działalność, którą i tak beneficjent by prowadził, nawet w przypadku braku pomocy. Pomoc powinna być wyłączona z obowiązku zgłoszenia na mocy niniejszego rozporządzenia tylko wówczas, gdy prace dotyczące realizacji projektu lub działań objętych pomocą rozpoczęto po przedłożeniu przez beneficjenta pisemnego wniosku o pomoc.

Powyższe oznacza, że wbrew wykładni dokonanej przez autora skargi kasacyjnej, art. 26a ust. 6a ustawy (który zresztą nie został zaskarżony w skardze kasacyjnej) nie niweczy “efektu zachęty”, gdyż wymóg ten odnosi się zarówno do pracowników nowozatrudnionych, jak również już zatrudnionych, ale takich, którzy już w okresie zatrudnienia otrzymali orzeczenie o niepełnosprawności.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu I instancji oraz organu, iż pracodawca, dla którego dofinansowanie stanowi pomoc publiczną, powinien wnioskować o wypłatę dofinansowania za wszystkie miesiące, za które spełnia warunki do uzyskania dofinansowania. Dlatego ważne jest, by pracodawca niezwłocznie wystąpił z wnioskiem o dofinansowanie do wynagrodzenia pracownika niepełnosprawnego. Powyższe wynika wprost z postanowień art. 2a ust. 1 ustawy o rehabilitacji.

W zarzutach skargi kasacyjnej podniesiono również naruszenie art. 1 pkt 1-3 w zw. z art. 26a ust. 1 i art. 26b ust. 4-6 ustawy o rehabilitacji w zw. z art. 6 ust. 1 i 5 lit. c w zw. z art. 33 w zw. z motywem 18 i 54 rozporządzenia Komisji (UE) nr 651/2014 z dnia 17 czerwca 2014 r. uznającego niektóre rodzaje pomocy za zgodne z rynkiem wewnętrznym w zastosowaniu art. 107 i 108 Traktatu (Dz. Urz. UE L 187 z 26.6.2014 r.) w zw. z art. 48a ust. 2 ustawy o rehabilitacji poprzez błędną wykładnię. Nie przedstawiono jednak uzasadnienia w tym zakresie i nie wykazano na czym owa błędna wykładnia miała polegać. W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny nie miał podstaw ani możliwości do ustosunkowania się w tym zakresie.

Niezasadne okazały się zarzuty naruszenia przepisów procedury zawarte w punkcie II. petitum skargi kasacyjnej. Zarzuty te nie zostały w jakikolwiek sposób uzasadnione. Ponadto nie wykazano, że naruszenie przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny nie miał podstaw do ich zweryfikowania.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.